Положения названных Правил, относительно отнесения «продуктов и материалов» по аналогии к отходам 4 класса опасности, противоречат и международным правовым и техническим актам.
Так, Межгосударственный стандарт (ГОСТ 127.1-93), принятый 21 октября 1993 года Межгосударственным Советом стран СНГ по стандартизации, метрологии и сертификации, предусматривает производство серы в жидком и комовом виде и относит её к продукции 4 класса опасности, а не к отходам производства 4 класса опасности либо к иной продукции, которая может быть отнесена по аналогии к отходам. В разделе «Транспортирование и хранение» названного межгосударственного стандарта предусматривается, что комовая сера может хранится под навесом или на открытых площадках, и что комовую серу можно транспортировать насыпью в полувагонах с нижними люками, а также автомобильным и водным транспортом. В нём содержится только одно особое условие о том, что комовая сера, предназначенная для экспорта, не должна содержать куски размером более 200 мм. Следовательно, согласно этого межгосударственного акта сера (жидкая, комовая, гранулированная, чешуированная) является стандартизированной продукцией, а не отходом производства.
Далее, в соответствии с Разделом V («Минеральные продукты», группа 25) «Международной Конвенции о Гармонизированной системе описания и кодирования товаров», к которой Республика Казахстан присоединилась 3 февраля 2004 года (см. Закон РК от 3 февраля 2004 года №525), сере присвоена «товарная позиция 25.03», а также специальный международный код межуднародной Гармонизированной системы - 2503.00. Таким образом, названной Международной Конвенцией, ратифицированной Республикой Казахстан, элементарная сера рассматривается как товарная продукция, которая ни при каких обстоятельствах, без изменения его физического или химического состояния, не может быть признана отходом производства, тем более по аналогии. Приведённая Международная Конвенция, ратифицированная Республикой Казахстан, согласно части 3 статьи 4 Конституции РК, имеет приоритет перед законами и иными нормативными правовыми актами Республики Казахстан и применяется непосредственно.
Между тем позиция и действия компетентных государственных органов в области недропользования и охраны окружающей среды, а также складывающаяся судебная и иная правоприменительная практика не учитывает положений приведённых законов Республики Казахстан, международных актов и стандартов по вопросу определения правового и технического статуса серы, что приводит к незаконным взиманиям обязательных платежей с недропользователей. А размеры этих платежей весьма внушительные, исчисляемые миллиардами казахстанских тенге.
Ещё одна проблема, связанная с добычей «общераспространённых полезных ископаемых»[86] (далее - ОПИ). Споры по этим вопросам между недропользователями и компетентными государственными органами были предметом и судебных разбирательств, однако, на наш взгляд, и в этом вопросе нет единого подхода, основанного на законодательных положениях, хотя эти отношения весьма хорошо урегулированы законадательными актами.
Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 13 Закона РК «О недрах и недропользвании» и пунктом 3 части 1 статьи 64 Земельного кодекса РК предоставление права недропользования на добычу ОПИ для собственных нужд производится одновременно с предоставлением земельного участка, под которыми находятся общераспространённые полезные ископаемые, в частную собственность или землепользование. При предоставлении же земельного участка во временное землепользование условия пользования ОПИ для собственных нужд, могут быть оговорены договором о временном землепользовании (пункт 4 статьи Закона РК «О недрах и недропользовании»).
Таким образом, из смысла и содержания статей вышеприведённых законодательных актов усматривается, что собственник или владелец земельного участка имеет право производить добычу ОПИ для собственных нужд без заключения контракта на недропользование. В случае же, если ОПИ добывается в коммерческих или иных целях, например, для строительства железных и автомобильных дорог, мостов общего назначения, то необходимо заключать соответствующий контракт на недропользование согласно положениям, закреплённым в подпункте 2-1 пункта 1-1 и в пункте 2 статьи 13 Закона РК «О недрах и недропользовании».
Вроде бы вполне ясные законодательные положения, но споров по данному предмету много, которые, к сожалению, разрешаются не в пользу землепользователя, который добывает ОПИ для собственных нужд. Компетентные государственные органы требуют заключения контракта на этот вид недропользования в каждом конкретном случае, а не только в тех случаях, когда ОПИ добывается в коммерческих целях или для иных целей, прямо предусмотренных в законе.
Ещё один спорный вопрос, касающийся эксплуатации подземных сооружений.
В этой связи, обратимся к глоссарию Закона «О недрах и недропользовании», где отмечается, что под «строительством и (или) эксплуатацией подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей» - понимаются «работы по строительству и (или) эксплуатации подземных сооружений для хранения нефти и газа, а также подземные инженерные сооружения для захоронения радиоактивных отходов, вредных веществ и сточных вод» (пункт 2 статьи 1 Закона «О недрах и недропользовании).
И согласно статьи 10 Закона РК «О недрах и недропользовании» «строительство и (или) эксплуатация подземных сооружений, не связанных с разведкой и (или) добычей» рассматривается как один из видов недропользования.
Отсюда логический вывод, если «эксплуатация подземных сооружений» не связана с разведкой и (или) добычей, а осуществляется, например, в целях «захоронения сточных вод», получаемых в процессе добычи углеводородного сырья, то не требуется заключения отдельного контракта на недропользование. Между тем в практике известны случай, когда компетентные государственные органы требовали заключения отдельного контракта на эксплуатацию подземных сооружений, когда недропользователь осуществляющий добычу нефти или производящий разведку недр, одновременно производил и закачку (захоронение) промышленных сточных вод или бурового шлама в естественные подземные сооружения. Хотя этот вид деятельности был тесно взаимосвязан с операциями по добыче и разведке и по-существу являлся цепочкой в едином производственно-технологическом процессе.
Хотел бы осветить ещё одну проблему, связанную со спорами о производстве «платы за загрязнение окружающей среды». Как известно, данные отношения регулируются Главой 83 Кодекса Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 12 июня 2001 года №209-II ЗРК (далее - Налоговый кодекс).
Согласно положениям, закреплённым в статьях 460 и 461 Налогового кодекса плательщиками такого вида платежа являются физические и юридические лица, осуществляющие деятельность в порядке специального природопользования. При этом, «объектом обложения является фактический объём выбросов в пределах и (или) сверх установленных лимитов, сбросов (включая аварийные) загрязняющих веществ, размещения отходов производства и потрбеления».
В соответствии с частью 1 статьи 463 Налогового кодекса суммы платы за загрязнение окружающей среды исчисляются налогоплательщиками самостоятельно, исходя из фактических объёмов загрязнения окружающей среды и установленных ставок. Расчёты же сумм текущих платежей и декларации по суммам платы до представления в налоговый орган заверяются в территориальном уполномоченном органе по охране окружающей среды, затем, в установленные приведённым законодательным актом сроки, налогоплательщик вносит эти платежи в бюджет.
Таким образом, Налоговый кодекс предусматривает чёткий порядок и процедуру осуществления обязательной платы за специальное природопользование. Тем не менее, споров по этим вопросам очень много, в связи с не вполне обоснованным вторжением в эти налоговые отношения других государственных органов, таких как - территориальные уполномоченные органы по охране окружающей среде, органы прокуратуры различных инстанций и местные суды, которые рассматривают иски указаных органов.
Между тем, согласно статье 15 Налогового кодекса, именно на органы налоговой службы возложена задача по обеспечению полноты поступления налогов и других обязательных платежей в бюджет, а также по осуществлению налогового контроля за исполнением налогоплательщиками налоговых обязательств. Все другие же государственные органы обязаны лишь оказывать содействие органам налоговой службы в выполнении задач по осуществлению контроля за исполнением налогового законодательства.
Налоговое законодательство строго регламентирует порядок и процедуру осуществления проверок, выявления и закрепления недоимок и задолженностей по налогам и другим обязательным платежам, порядок принудительного взыскания налоговых задолженностей и т.д. Налоговый кодекс также закрепляет права налогоплательщика по обжалованию действий и актов налоговых органов и процедуру такого обжалования (см. Разделы 17 и 18 Налогового кодекса).
Всё вышеприведённое говорит о том, что при возникновении спора по налоговым обязательствам, в том числе по платежам за специальное природопользование (см. Главу 83 Налогового кодекса), сторонами в таких спорах, в первую очередь, могут быть службы налоговых органов и налогоплательщик и только теоретически можно предположить, что на определённой стадии разрешения этого спора могут быть вовлечены органы охраны окружающей среды и представители других государственных органов. При этом, как правило, предметом такого спора является требования служб налогового органа к налогоплательщику о необходимости внесения дополнительных сумм по налогам и иным обязательным платежам или погашении задолженности по таким платежам. Эти требования должны основываться на Акте налоговой проверки, кстати, этот документ может быть обжалован налогоплательщиком в порядке, предусмотренном Главой 101 Налогового кодекса.
Что же получается на практике, по крайней мере, в Атырауской области. Например, Атырауское областное территориальное управление по охране окружающей среды (далее - АОТУООС) осуществляет проверку деятельности недропользователя (природопользователя), выявляет какие-то факты, якобы связанные по их мнению с сокрытием объёмов выбросов, сбросов вредных веществ в природную среду либо объёмов хранимых отходов производства и потребления. Такие действия АОТУООС вполне законные и вытекают из их полномочий, предусмотренных национальным законодательством. Однако, АОТУООС, выявив сокрытие налогоплательщиком «объектов обложения» должен обратиться в службы налоговых органов о проверке полноты внесённых платежей за загрязнение окружающей среды. Налоговый же орган, осуществив проверку, результаты которой закрепляются в Акте налоговой проверки, предъявляет к налогоплательщику требование о производстве дополнительных платежей в бюджет за специальное природопользование. При этом, как выше отмечалось у налогоплательщика есть право обжалования в вышестоящий налоговый орган либо в суд действие либо акт налоговых органов, осуществивших проверку. Это законный и цивилизованный путь разрешения возникшего спора.
К сожалению, на сегодняшний день всё делается по иному, АОТУООС либо прокурор, чаще это природоохранный прокурор, по факту выявления ими сокрытия объёмов выбросов, сбросов или хранения отходов производства и потребления, без результатов налоговой проверки, сразу обращаются в суд с иском о взыскании суммы платежей за специальное природопользование, якобы недовнесённых налогоплательщиком. Суды их рассматривают и чаще всего удовлетворяют, а недропользователь теряет значительные денежные суммы, порой исчисляемые миллиардами казахстанских тенге.
В результате, такой сложившейся правоприменительной практики налогоплательщик полностью лишается возможностей обжалования действий государственных органов, выставляющих требования о дополнительных платежах по налогам и иным обязательным платежам в порядке, предусмотренном Главой 101 Налогового кодекса РК.
И в заключение хочу сказать, что такие форумы, какой проводится сегодня под егидой Верховного Суда Республики Казахстан и наших зарубежных коллег, будет способствовать выработке правильной и единообразной судебной и другой правоприменительной практики, укреплению законности и правопорядка, в широком смысле этоих слов, что в свою очередь, будет способствовать обеспечению баланса интересов всех участников правоотношений в нашей прекрасной стране.
Выступление на Заседании Координационного Совета
Казахстанской ассоциации организаций
нефтегазового и энергетического комплекса «KAZENERGY»,
8 октября 2007 года, город Алматы[87]
О новых изменениях в законодательстве о недрах и недропользовании
Обсуждаемый вопрос о недавно принятых дополнениях и изменениях в Закон РК «О недрах и недропользовании» (далее - Закон о недрах) является весьма актуальным, поскольку они затрагивают не только интересы недропользователей, но и интересы государства.
Инициаторы этого законопроекта полагали и видимо полагают, что принятие этих законодательных новелл будет способствовать укреплению национальной и экономической безопасности страны. По моему мнению, они глубоко ошибаются, поскольку эти дополнения и изменения, внесённые в Закон о недрах, наоборот посягают на те важные объекты государственности (национальная безопасность, экономическая безопасность, общественная безопасность), которые они хотели защитить. Постараюсь кратко обосновать свою позицию.
При принятии этого спорного закона, авторы обсуждаемого закона и Парламент РК не учли важные положения других нормативных правовых актов Республики Казахстан, которые прямо регулируют вопросы обеспечения национальной и экономической безопасности страны. Так, например, статья 28 Закона РК № 233 от 26 июня 1998 года «О национальной безопасности Республики Казахстан» (далее - Закон о национальной безопасности) гласит о том, что положения названного закона «являются основой для разработки и принятия законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих отдельные направления и способы обеспечения национальной безопасности». Складывается впечатление, что инициаторы закона, которым были внесены дополнения и изменения в Закон о недрах не только не учли приведённое правовое положение, но они и не заглядывали в Закон о национальной безопасности, поскольку новые дополнения и изменения в Законе о недрах прямо противоречат многим положениям специального закона, регулирующего вопросы национальной безопасности.
Согласно пункту 1 части 5 статьи 18 Закона о национальной безопасности государственным органам при «обеспечении экономической безопасности» запрещено «принятие решений и действий, препятствующих притоку инвестиций в экономику Казахстана». Принятие решений и совершение действий вопреки приведённому положению закона, влечёт за собой «ответственность» этих органов и их должностных лиц. Разве можно, сегодня, с уверенностью сказать, что поспешное и непродуманное внесение дополнений и изменений в Закон о недрах будет способствовать притоку новых инвестиций в страну и защите уже внесённых инвестиций. По нашему твёрдому убеждению, нет, и об этом свидетельствуют резко негативная реакция недропользователей и инвесторов на этот новый закон. Если Республика Казахстан не будет обеспечивать стабильность инвестиционных договоров и поддерживать своих первых инвесторов, особенно иностранных, который пришли в страну в самые тяжёлые годы, когда экономика лежала на боку, то не следует ожидать новых иностранных инвестиций, поскольку каждый инвестор, превнося свой капитал в страну, должен знать и быть уверенным в том, что его права и интересы в этой стране будут защищены.
Обсуждаемым законодательным нововедением Правительству РК/Компетентному государственному органу (МЭМР), в случаях «создания угрозы национальной безопасности», предоставлено право требования на внесение изменений и/или дополнений в контракт о недропользовании, в случае же отказа недропользователя от такого предложения, предусмотрены основания к одностороннему отказу от исполнения контракта (новая редакция статьи 45-2 Закона о недрах). Эти положения, по-существу, являются завуалированной формой национализации.
Между тем, если вновь обратиться с главному законодательному акту, регулирующему вопросы обеспечения национальной безопасности, приведённые в предыдущем абзаце, новые положения в Законе о недрах, также потиворечат нормам Закона о национальной безопасности. Так, согласно пункту 4 статьи 9 Закона о национальной безопасности только Президент Республики Казахстан, а не Правительство РК, тем более не Компетентный государственный орган в области недропользования, имеет право «определять реальную, потенциальную угрозу национальной безопасности и принимать необходимые меры по обеспечению безопасности граждан, общества и государства с учётом мнения Совета Безопасности». Таким образом, новые положения Закона о недрах посягают и на права Президента страны, предоставленные ему специальным Законом о национальной безопасности.
В новых положениях Закона о недрах применяется термин «экономические интересы», существенные изменения которых вследствие проведения «операций по недропользованию в отношении участков недр, имеющих стратегическое значение», могут быть основанием к требованию об изменении и дополнении контракта на недропользование, если они создают «угрозу национальной безопасности». Отсюда вопрос, как интерпретировать термин «экономические интересы»; кто будет определять состояние и уровень «экономических интересов»; не будет ли здесь субъективистского подхода и злоупотребления; вольное толкование этого термина государственными чиновниками, в отсутствие законодательной интерпреатции, не приведёт ли к расправе с недропользователями, которые чем-то не нравятся тем же чиновникам, от которых зависит решение многих вопросов, связанных согласованием и утверждением необходимых документов для реализации права недропользования? Следует отметить, что Закон о национальной безопасности не содержит термина «экономические интересы».
Однако в этом акте содержатся такие термины, как «экономическая безопасность», «национальные интересы», при чём, последний термин интерпретируется как: «совокупность политических, экономических, социальных и других потребностей Республики Казахстан, от реализации которых зависит способность государства обеспечивать защиту конституционных прав человека и гражданина, ценностей казахстанского общества, основополагающих государственных интересов». В связи с этим напрашивается ещё один вопрос: Что в Республике Казахстан не обеспечиваются «политические, экономические, социальные и другие потребности» государства, как этого требует закон?
Ведь мы ежедневно слышим и видим иную информацию из СМИ и выступлений тех же высокопоставленных чиновников из правительства о том, что в стране достигнута стабильная политическая ситуация; что страна достигла таких высоких экономических показателей и не в последнюю очередь за счёт развития нефтегазовой и энергетической отраслей, что позволяет нам в скором будущем попасть в число 50 высокоразвитых стран мира; что стране обеспечена высокая социальная защищённость всех слоев населения; что государство обеспечивает конституционные права своих граждан. Так, что же случилось, что Республика Казахстан пошла на такие чрезвычайные меры, как принятие такого антиинвестиционного и антирыночного закона, положения которого противоречат положениям главного закона, регулирующего вопросы обеспечения национальной экономической безопасности страны?
Думается, что внесение новых положений в Закон о недрах инциировала группа высокопоставленных чиновников страны, в том числе депутаты вновь избранного Парламента Республики Казахстан, ставящие свой популизм и политические амбиции выше «национальных интересов» государства. Нельзя исключить и то, что этот закон, которому специально придана обратная сила, призван решить возникшие в настоящее время частные конфликты с конкретными недропользователями либо для создания правовой базы для воздействия на первых инвесторов Казахстана.
Между тем, ни Правительство РК, ни Парламент страны не подумали о том, что разрешение частных конфликтов с недропользователями именно таким способом, наносит ещё больший вред «национальным интересам» и создаёт «угрозы национальной безопасности», направленные на «ослабления законности и правопорядка; препятствование росту инвестиционной деятельности, в том числе притоку иностранных инвестиций в Республику Казахстан».
Хотел бы обратить внимание ещё на одно важное положение Закона о национальной безопасности (часть 2 статьи 18). Так, когда государство «в целях защиты национальных интересов Республики Казахстан, в том числе сохранения и укрепления промышленного потенциала», осуществляет «контроль за состоянием и использованием объектов экономики Казахстана, находящихся в управлении или собственности иностранных организаций и организаций с иностранным участием», должен это делать с обязательным «соблюдением гарантий, предоставляемых иностранным инвесторам». Разве соблюдено это положение в законодательных нововведениях, регулирующих вопросы недропользования? Конечно нет, наоборот это положение нарушено.
И наконец, следует сказать, что возможность «одностороннего отказа от исполнения контракта» на недропользование со стороны Компетентного государственного органа, а также придание закону обратной силы, это не самая лучшая практика в законотворчестве и в правоприменении. Эта практику следует признать наихудшей, тем более для государства, стремящегося попасть в перечнь высокоразвитых стран со стабильной политической системой и прогрессивной рыночной экономикой, а также с реально действующими демократическими институтами. Этот закон отбросил Республику Казахстан на 15 лет назад, то есть к тому периоду, когда страна только становилась на путь развития рыночной экономики с пыталась создать привлекательный инвестиционный климат. По вине известных «новаторов законотворческого цеха», страна может потреять больше, чем собирается приобрести.
И в настоящее время, есть единственный выход из создавшегося положения, это наложение Президентом Республики Казахстан вето на принятый Закон о внесений изменений и дополнений в Закон о недрах и возвращение его в Парламент страны. Этот закон в том виде, в каком он принят не может способствовать правопорядку в стране, в широком смысле этого слова. Именно поэтому Координационный совет Казахстанской ассоциации организаций нефтегазового и энергетического комплекса «KAZENERGY» должен внести свою лепту по защите интересов членов Ассоциации от действия этого противоправного закона.
Казахстанская Ассоциация юристов нефтегазовой отрасли (KPLA), объединяющая в своих рядах юристов, непосредственно работающих в нефтегазовом секторе экономики страны либо предоставляющие юридические услуги этой отрасли, присоединится к действиям здоровых сил общества по обеспечению законности и правопорядка в этой важной отрасли экономики. Диктату государства и чиновников не должно быть места в бюджетообразующем секторе экономики страны, действия законов государства должны способствовать развитию свободной рыночной экономики и формированию привлекательного инвестиционного климата. Имеющиеся факты нарушения законов со стороны недропользователей, инвесторов и других хозяйствующих субъектов должны пресекаться на основании действующих «правильных» законов, а не на основании сомнительных законодательных импровизаций.
№ 2, 2006 год
…Законотворчество любит консервативный подход
Жумагельды Сакенович, расскажите, пожалуйста о себе.
Не могу отнести себя к числу известных и знаменитых людей нашей страны. Я простой гражданин и труженник своей страны и биография моя похожа на биографию тысяч людей моего поколения. Мои предки, кипчаки по роду, на протяжении многих веков проживали в южных регионах нынешней Омской области Российской Федерации. Ну, а родился я 4 марта 1954 года по воле судьбы, а может быть по воле Всевышнего, в целинной палатке строящегося совхоза «Кутузовский» Иртышского района Павлодарской области, куда приехали мои родители, Сакен Елюбаевич и Тогай Оспановна, как тысячи их сверстников, на освоение целинных земель. Так я стал по рождению казахстанцем ещё задолго до распада Советского Союза. После моего рождения, родители вернулись в родные края, Омскую область, где прошли моё детство и школьные годы. А дальше, моя жизнь складывалась как у всех молодых людей советского периода - служба в Вооружённых Силах СССР, комсомол, профсоюз и коммунистическая партия, учёба в институте, начало профессиональной деятельности по направлению ВУЗа и так далее. Должен сказать, что судьба меня не обидела, я прошёл хорошую школу в морских частях пограничных войск КГБ СССР на Сахалине, закончил одну из лучших юридических школ того времени, судебно-прокурорский факультет Свердовского юридического института, где посчастливилось получать азы юридической науки у великих правоведов - Сергея Сергеевича Алексеева, Октябрь Алексеевича Красавчикова, Вениамин Фёдоровича Яковлева и многих других знаменитых и известнейших учёных. По распределению осуществилась моя давняя мечта стать судьей. Свою карьеру я начинал в Ивдельском городском суде Свердловской области, где получил первые практические навыки. Затем, в 1987 году, по воле судьбы, оказался в Казахстане, где продолжил свою профессиональную карьеру в качестве Заместителя председателя Алматинского городского суда, Судьи Верховного Суда, Заместителя Генерального прокурора и Вице-Министра юстиции Республики Казахстан. Около двух лет работал инструктором, а затем консультантом Государственно-правового отдела ЦК Компартии Казахстана, где прошёл хорошую школу государственного управления, ведь не секрет, что тогда ЦК Компартии был практически высшим органом не только партийной власти, но и государственной. Затем, в моей жизни произошёл крутой поворот, пробыв на государственной службе почти 20 лет, я оказался по приглашению известной нефтяной корпорации «Шеврон» в сфере международного бизнеса и вот уже чуть более восьми лет возглавляю Договорно-правовой отдел совместного предприятия «Тенгизшевройл», являющегося флагманом нефтяной индустрии Казахстана. Если говорить о семье, то я по истине счастливый человек. Вот уже более 25 лет мы вместе «строим» нашу жизнь с Жибек Ербулановной, моей супругой. Она тоже получила образование в России, закончила Сведловский институт народного хозяйства, работала на различных должностях в системе «Газпрома» СССР, Министерства строительства Республики Казахстан и вот уже более десяти лет работает в банковской сфере Казахстана. Дети - это особая моя радость и гордость. Дочь Жанар закончила КАЗГЮА, получила степень Бакалавра права в Ноттингемском универстите в Англии, а затем защитила степень Магистра права в одном из элитных учебных заведений Англии - Лондонской Школе Экономике. Сейчас работает в Алматинском офисе международной юридической фирмы. Сын в этом году завершает учёбу в КИМЭП. В конце 2004 года мой скромный труд был отмечен орденом «Курмет».
Вы не понаслышке знаете проблемы в сфере недропользования. Как на ваш взгляд складывается практика законодательного регулирования отношений в этой отрасли экономики?
Сфера недропользования в Казахстане, и в настоящее время, остаётся одним из приоритетных, от развития которой, без преувеличения, можно сказать, зависит успех всей экономики нашей страны. В начале прошедшего десятилетия, именно привлечение иностранных инвестиций в сферу недропользования позволило решить труднейшие задачи по проведению социально-экономических преобразований. И сейчас, когда Республика Казахстан надёжно укрепила свой политический и экономический статус на всём Евразийском пространстве и успешно развивает рыночные институты, эта сфера экономики продолжает быть основой экономической безопасности страны. Если говорить о правовом регулировании сферы недропользования, то следует заметить, что у нас в стране, в общем, создана хорошая законодательная база, которая является основой её успешного развития. Вспомним, 1995 год, период парламентского и правительственного кризиса, когда под угрозой оказалась не только экономика, но и политическая судьба страны. Именно тогда, зная важность развития сферы недропользования для страны и народа, Президент Республики Казахстан Н.А.Назарбаев, руководствуясь предоставленными ему чрезвычайными полномочиями, издал ряд Указов, имеющих силу закона, которые и явились фундаментом правовой базы для регулирования отношений в сфере недропользования. Это Указы: «О лицензировании», «О недрах и недропользовании», «О нефти», «О налогах и иных обязательных платежах» и другие. Далее, эти Указы были дополнены и получили статус законов страны, было принято ряд других законодательных, правительственных и ведомственных правовых актов, которые регулируют сложные отношения в сфере недропользования. Следует сказать, что поскольку в эту сферу экономики привлечены наиболее крупные иностранные инвестиции, то отношения в ней регулируются ещё и правовыми актами, посвящённые вопросам использования и защиты инвестиций. То есть существует сложная система правовых актов, от правильного применения которых зависит успех в развитии сферы недропользования. В силу этого, трудно согласится с теми, кто считает, что в Республике Казахстан нет законов, которые правильно и эффективно регулировали бы отношения в этой сфере экономики. Здесь речь может идти о совершенствовании законодательства, о его дальнейшей систематизации и правильном применении, сокращении числа правительственных и ведомственных правовых актов, порой противоречащих друг другу и создающих конфликтные ситуации. Вот здесь работы, как говорится, выше головы. С сожалением, следует отметить, что практика применения законодательства в сфере недропользования в настоящее время складывается не должным образом, что отрицательно влияет на деятельность хозяйствующих субъектов. Положения законов и иных правовых актов используются в большей степени в целях утверждения диктата государственных контролирующих органов и государственных чиновников. Многие правовые акты незаконно используются как основание к вмешательству в финансово-хозяйственную деятельность компаний, работающих в сфере недропользования, как источник необоснованного и незаконного пополнения государственного бюджета, как рычаги к утверждению монополий в той или иной смежной сфере экономики. Я уже не раз выступал на эту тему со страниц журнала «Юрист» и других СМИ. Эти проблемы не раз обсуждались с трибун различных правовых форумов - конференций, семинаров, однако «воз и ныне там». Чтобы не быть голословным приведу один из ярких примеров необдуманной импровизации в сфере законотворчества. Так, в декабре 2004 года по инициативе ряда государственных ведомств были внесены изменения в статью 30-5 Закона «О нефти», которым был установлен полный запрет на сжигание газа на факелах. Эта законодательная новелла была принята без учёта того, что ни одно казахстанское предприятие, работающее в нефтегазовой отрасли, не имело технологии, которая позволила бы им не сжигать газ, а утилизировать его. Так, одним росчерком «законодательного пера» все добывающие предприятия нефтегазовой отрасли были поставлены «вне закона», что повлекло за собой наложение на них жёстких санкций материального характера, исчисляемое десятками миллионов долларов. Существующую технологию нефтегазодобывающих и перерабатывающих предприятий, которую, кстати, трудно отнести к несовершенным, нельзя изменить сразу, поскольку это сложные производственные и технологические комплексы. И для того, чтобы изменить их необходимо время, исчисляемое несколькими годами. В течении почти 11 месяцев действовало это законодательное положение и за это период предприятия вынуждены были производить плату в 10-кратном размере, поскольку компетентными государственными органами было отказано им в выдаче специальных разрешений, позволяющих сжигание газа на факелах согласно существующим и утверждённым самими же государственными органами технологиям. Наконец, в конце прошлого года по инициативе нефтегазодобывающих предприятий, Казахстанской Нефтяной Ассоциации (KPA), Казахстанской Ассоциации юристов нефтегазовой отрасли (KPLA) и самого Правительства РК, Парламент, с учётом текущей ситуации, принял поправку и изменил эту законодательную норму, установив определённые механизмы его реализации. Конечно, для общественности всегда важен вопрос о благополучной экологической ситуации, но решать этот вопрос необходимо продуманно, без нарушений прав недропользователей и других хозяйствующих субъектов. Чтобы осознать описанный пример «законодательной импровизации» приведу простой пример, если бы Аким города Алматы принял нормативное решение о запрете использования отопительных печей в частных домах и запретил бы использование частных автомобилей, в целях улучшения экологической ситуации в городе. Как бы мы отнеслись к этому решению? Вроде благородно и забота о населении... Законодательная база страны должна способствовать эффективному развитию экономики страны, существующие проблемы должны разрешаться продуманно и разумно, а не только путём запретов, предпринимаемые государственные меры не должны быть направлены на ущемление прав хозяйствующих субъектов. В этом важном вопросе необходимо всегда соблюдать баланс интересов.
В последнее время в республике был принят ряд законодательных актов по недропользованию. Что Вы можете сказать о таких законах Республики Казахстан, как «О недрах и недропользовании», «О нефти», «О соглашениях (контрактах) о разделе продукции при проведении нефтяных операций на море»?
Я могу сказать, что это очень важные, крайне необходимые для нефтегазовой индустрии нормативные правовые акты. Названные законы весьма подробно регулируют отношения в сфере недропользования на суше и на море. Я бы сказал, что это хорошие акты, беспокоит одно - это стабильность их положений. Нормотворческая практика последних лет показывает, что в эти законы часто вносятся изменения и дополнения. Это обстоятельство я расцениваю как отрицательный факт. Законодатель не должен идти на поводу отраслевых ведомств, национальных компаний и стараться посредством законодательных положений регулировать большие и малые вопросы, касающиеся нефтегазовой отрасли. Чем больше и чаще меняются законы, тем больше вносится неразберихи в регулируемые отношения, утрачивается первоначальный смысл этих законов. Законотворчество любит консервативный подход. Законы должны регулировать важные и основные отношения, возникающие в регулируемой сфере производственных общественных отношений, эти акты не должны опускаться на уровень ведомственных. В любой сфере экономики должны править «балом» не законодательные положения, а рыночные институты. Законы должны устанавливать общие принципы осуществления хозяйственной и иной деятельности, они должны иметь небольшое количество императивных норм для защиты интересов государства и общества, прав субъектов этих отношений, они не должны мешать нормальной законной деятельности предприятий. Именно при таком подходе можно говорить о надлежащем правопорядке.
Эксперты и аналитики с нетерпением ждали принятия Закона РК «О соглашениях (контрактах) о разделе продукции при проведении нефтяных операций на море». Известно, что КPLA принимала активное участие в заседаниях рабочих групп Мажилиса и Сената при обсуждении этого закона. Были ли приняты во внимание комментарии и замечания членов KPLA?